La crise sanitaire de la covid-19 a mis en lumière le besoin d’État pour répondre à l’urgence économique et sociale et offrir des pistes de relance collective. Ce besoin d’État s’accompagne d’une demande de transformation des moyens de l’action publique pour en assurer la réactivité, la résilience et la proximité avec les citoyens et les territoires. Les outils digitaux fournissent une opportunité pour cette transformation, avec le développement de services publics numériques spécifiquement élaborés pour prendre en compte les demandes des usagers. Ils participent au projet plus général d’un État plateforme, qui propose un nouveau mode de production de l’action publique ouvert à la société civile. Ce projet offre des opportunités encore inexploitées, mais il ne saurait devenir une fin en soi et substituer un État désincarné à l’action concrète de l’administration et à l’engagement des citoyens sur les territoires. À rebours de la perspective d’un État tout numérique, un modèle de service public participatif devrait être adopté.

Le modèle de l’État plateforme au service de la transformation de l’administration

L’État plateforme est désormais partie intégrante de la transformation de l’action publique en France. Répondant à un impératif de transparence et de co-production¹, il recouvre une stratégie en deux dimensions.

Sur le plan technologique, l’État plateforme se traduit par une coordination entre les systèmes d’information des administrations (suivant le principe « dites-le nous une fois ») et par le développement d’une infrastructure technologique ouverte sur les partenaires extérieurs à l’administration. En parallèle, la dématérialisation et l’automatisation des procédures, qui permettent d’abaisser les coûts de l’administration, bâtissent un service public « augmenté ». Ces évolutions impliquent pour l’administration une réflexion nouvelle en termes de gestion prévisionnelle des emplois et des compétences mais aussi d’évolution des métiers administratifs, dont les contours se trouvent progressivement redessinés.

La stratégie de l’État plateforme dépasse toutefois très largement la simple dimension technologique et se présente comme un nouveau modèle de production des services publics. L’input de cette production provient de l’ouverture, du partage et de la circulation de données, qui viennent alimenter un processus de production nouveau pour l’administration reposant sur l’expérimentation, le décloisonnement des organisations et les méthodes agiles. En fin de chaîne, l’output prend la forme de plateformes et d’applications numériques sur lesquelles citoyens et fonctionnaires peuvent interagir. Les exemples sont nombreux et essaiment dans tous les champs de l’action publique, à l’instar de impots.gouv.fr pour l’impôt, de l’application Pass Culture pour accéder à l’offre culturelle locale ou encore de mesdroitssociaux.gouv.fr qui permet de consulter son éligibilité aux aides sociales. Le parcours usager se trouve également facilité par le déploiement de France Connect, qui unifie les modalités de connexion à ces plateformes et applications numériques. Dans sa forme la plus aboutie, cette interaction prend la forme d’une co-production du service public entre l’administration et les usagers.

Le projet d’État plateforme n’est pas spécifique à la France. À la suite de sa transition démocratique et économique, l’Estonie a réinventé la notion même d’État et de e-gouvernement. L’objectif a été de simplifier les démarches administratives, de pouvoir consulter les citoyens en ligne et d’établir des partenariats avec les entreprises du secteur privé et l’écosystème des startups pour améliorer les services publics. À titre d’illustrations, la e-identité estonienne permet aux citoyens d’accéder aux services publics à l’aide d’une carte d’identité numérique et la X-Road assure l’interopérabilité de centaines de systèmes d’informations publics et privés. L’Estonie multiplie aussi les initiatives d’intelligence collective avec ses citoyens, comme l’illustre l’organisation d’un hackathon en ligne « Hack the crisis » pour recueillir les meilleures idées de lutte contre la covid-19 en mars 2020. L’infrastructure numérique de l’Estonie est ainsi devenue la colonne vertébrale de l’administration au service des usagers.

Les startups d’État à l’origine de services publics numériques pour répondre aux besoins des usagers

La démarche des startups d’État fournit une illustration réussie des avantages de l’État plateforme². L’objectif poursuivi est celui de simplifier les démarches administratives, d’améliorer l’efficacité d’une politique publique et de créer des services personnalisés pour les agents publics et les usagés, dont l’ergonomie fait l’objet d’un travail soigneux de design de services public. Une startup d’État est un service public numérique, développé au sein de l’incubateur beta.gouv, selon le triptyque classique de la création d’entreprises innovantes à savoir (i) partir du besoin des usagers plutôt que de l’administration, (ii) réunir une équipe autonome et pilotée par la finalité plutôt que par les moyens et (iii) itérer les versions de la solution retenue. La phase de développement d’une startup d’État est généralement courte, de l’ordre de quelques mois, et échappe aux lourdeurs administratives. En cas d’échec, le projet est dissout.

Par exemple, le service « La Bonne Boîte » vise à identifier les entreprises ayant des perspectives d’embauche élevées, avant même que le processus de recrutement ne soit lancé. Ce service part du constat selon lequel 80 % des recrutements relèvent de candidatures spontanées et de cooptations plutôt que d’une rencontre organisée entre offre et demande d’emploi. C’est un agent de Pôle emploi d’Hayange qui a permis de repenser les méthodes classiques de Pôle emploi, dont l’activité était structurée autour des offres d’emplois alors qu’elles ne représentaient que 20 % des embauches. Le site de La Bonne Boîte a été développé par l’équivalent de 2,5 équivalents temps plein (ETP) pendant six mois en utilisant la base de données des vingt-six millions de salariés français afin de construire un algorithme permettant de calculer des probabilités futures de recrutement.

Le modèle des startups d’État est paradigmatique du modèle agile de construction de l’action publique. Il s’éloigne des grands chantiers coûteux en temps et en argent public de la transformation numérique de l’administration, à l’instar de Louvois, le projet de logiciel unifié pour la paye des militaires lancé en 1996 et entré en service en 2011 avant d’être remplacé en 2016 par un nouveau logiciel, ou de SIRHEN, le système d’information de gestion des ressources humaines de l’Éducation nationale lancé en 2007 et abandonné en 2018. Il appelle au contraire de ses vœux l’innovation par la rupture avec la règle et l’habitude, la généralisation du mode projet et l’ouverture à la co-construction avec les usagers.

L’administration gagnerait à généraliser ce modèle de production de services publics en lui conférant davantage de moyens financiers et de visibilité auprès du grand public. Le risque est aujourd’hui que beta.gouv demeure la vitrine d’un village Potemkine administratif qui tarde à évoluer. Les vocabulaires d’agilité, de culture startup, d’autonomie des équipes, d’itération et de mode projet fleurissent alors même que les pratiques et les habitudes administratives persistent.

Les impératifs de co-construction, de proximité et de résilience au profit d’un service public participatif

Le contexte actuel et l’expérience des startups d’État invitent à renouveler la réflexion sur la réforme de l’État. En effet, l’État plateforme et la stratégie de transformation numérique qu’il porte offrent des opportunités encore inexploitées. Dans le même temps, la perspective d’un État tout numérique, transformé en un « bazar dynamique³ » dans lequel les interactions entre citoyens se substitueraient entièrement au rôle de l’administration, doit être récusée. L’État plateforme ne doit pas devenir un « nouveau modèle d’État⁴ » . Tout en s’appuyant sur les opportunités de la stratégie de l’État plateforme, la transformation de l’action publique doit se poursuivre en se réinventant à l’aune de trois impératifs : l’approfondissement de la logique de co-construction, la proximité avec les usagers et la construction d’outils résilients.

Le mouvement des gilets jaunes, d’abord, a affirmé la centralité de l’association des citoyens à l’action publique, comme l’illustrent les initiatives du grand débat national et de la convention citoyenne sur le climat, et mis en lumière les fractures territoriales existantes et notamment en matière de connectivité. De ce point de vue, il apparaît que la dimension de co-production de l’État plateforme demeure peu explorée, et beaucoup reste à faire dans la construction de plateformes et d’applications permettant aux partenaires extérieurs, entreprises ou associations, de contribuer à la transformation numérique des services publics. C’est le sens du projet d’un service public citoyen, qui reposerait sur le partage de communs numériques (données, logiciels, services numériques) et d’espaces physiques – par exemple sous forme de comptoirs pour proposer des projets – permettant aux citoyens de contribuer à transformer le service public. Concrètement, chaque citoyen pourrait, à partir d’un besoin identifié, proposer de créer un nouveau service public, dont la mise en œuvre reposerait sur un pacte avec les institutions publiques. Ce projet de service public citoyen apparaît également comme une réponse au processus d’ubérisation qui affecte le secteur public comme le secteur privé⁵, en associant dès aujourd’hui la société civile aux transformations du service public, sans attendre que l’initiative privée vienne, plus tard, s’y supplanter.

La stratégie de l’État plateforme se heurte par ailleurs à la problématique de la fracture numérique, les citoyens éloignés du numérique s’en trouvant exclus. Du reste, la perspective d’un État plateforme pose à toute la société une question plus générale : la déshumanisation du contact avec les administrations qui en découle, transformant le citoyen en utilisateur de plateformes et applications numériques, peut emporter le risque de distendre et désincarner le rapport aux services publics et à l’État⁶. De ce point de vue, le déploiement des maisons France Service peut être perçu comme une première réponse aux limites d’un État tout numérique.

Par la suite, la crise sanitaire liée à la covid-19 a mis en valeur le rôle que les plateformes et applications numériques publiques peuvent être amenées à jouer en situation de crise, pour coordonner les acteurs, communiquer à distance, assurer la continuité du service public et venir en aide aux plus fragiles. Ce constat invite à renforcer la résilience des services publics numériques. Cela suppose, à tout le moins, de doter toutes les administrations des outils et des compétences adéquats pour faire face à ce type de situation⁷. Dans le même temps, la crise sanitaire a souligné l’efficacité de l’action publique lorsque l’État, les collectivités territoriales, les opérateurs et la société civile travaillent de concert et non séparément : l’État plateforme ne peut aujourd’hui s’arrêter aux frontières des services de l’État.

À ce titre, il pourrait être envisagé de démultiplier les incubateurs de startups publiques dans tous les territoires, donnant une assise territoriale et une réalité tangible pour les citoyens au projet d’État plateforme. Ces structures pourraient être animées par des effectifs de beta.gouv essaimés dans tout le territoire afin d’assurer le déploiement d’une méthode commune, l’interopérabilité des outils et d’éviter les doublons entre projets. Ceux-ci seraient appuyés par des agents des services territoriaux de l’État et des collectivités⁸. Les incubateurs ainsi créés serviraient de comptoirs pour recueillir les idées proposées par la société civile et par les services publics locaux tels que les écoles et les centres d’action sociale. Ils pourraient en outre être mobilisés en cas de crise pour apporter des solutions adaptées aux décideurs publics locaux, et en premier lieu au couple formé par le préfet et le maire, qui a démontré toute sa pertinence et son efficacité pendant la crise sanitaire.

*

Le projet d’État plateforme, et à travers lui l’ambition de réforme de l’action publique, pourrait ainsi trouver un nouveau souffle et une cohérence par sa présence tangible dans tous les territoires, par une identité reconnue par chaque citoyen et par une dynamique d’association avec l’ensemble de la société civile aux transformations à venir du service public. Il est urgent d’agir en ce sens pour renouveler la confiance en l’État des administrés et des agents publics, qui souhaitent devenir co-producteurs des services publics. Si cette ambition est atteinte, elle permettra de donner tort à Balzac, qui dépeignait l’administration comme un « pouvoir gigantesque mis en mouvement par des nains »⁹.